日本乡村建设历程对我国乡村建设的启示（一）
罗 璇 中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院 研究助理
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中国正全面实行乡村振兴战略，此次疫情过后更是加快对县、镇、村抓重点、补短板、强弱项，推进城乡一体化。然而可以看到中国目前仍有近6亿农村人口①，如何实现乡村全面振兴是一个巨大的难题。中日两国具有相似的自然地理条件、都同样面临人多地少、资源受限的条件约束，而日本乡村发展实现了农业现代化、农村产业升级、农户收入水平超过城市居民、农村基础设施和公共服务与城市水平相当。因此日本乡村是我们常常引用、借鉴、对标的典范。
我国各地区发展乡村总是参考日本“造村运动””一村一品”，然而在盲目学习的过程中会发现难以实施。日本为什么能做到对乡村投入巨大、偏远乡村也能实现基础设施、公共服务、产业全覆盖，这需要深入探讨日本在工业化、城市化和现代化进程中消除城乡二元经济结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化的整个过程，才能更好总结相关对策和建议。
日本乡村
（图片来源：Pexels）
01 中日城乡发展历程对比
1.1 中国城镇化水平位于日本1960-1970年代时期
对比中国和日本的城乡发展阶段（图1），都经历工业化起步、工业化城市化快速发展、城乡不平衡发展、乡村工业化、城乡统筹等阶段。从城市化率看，2019年中国城镇化率首次超过60%②，正处于日本1960-1970年代时期。虽然建国以来我们城市化进程取得巨大成就，完成国外发达国家百年城市化发展道路，但是发展问题也被急剧压缩在几十年的坐标之内。在1990年代我国城镇化率30%时候就开始进入了相当于日本1970年代城镇化率60%时候的矛盾凸显期。
Figure 1 中日城乡发展阶段比较
（资料来源：徐素, 日本的城乡发展演进、乡村治理状况及借鉴意义. 上海城市规划, 2018(01): 第63-71页.）
1.2 中国乡村建设阶段位于日本1990s后时期
看日本的城乡居民收入比的变化(表1)，日本城乡差距先是不断扩大，然后逐步缩小再到基本消除，最后城市被乡村反超。但应当注意到，第一这个统计是城乡家庭平均收入统计， 20世纪70年代是日本农民家庭收入的增速超过了城市职工家庭。对于家庭平均收入而言，由于农户家庭劳动力人口多于城市职工家庭，因此农村家庭收入超过了城市职工家庭[3]。
第二，日本是在1970年城镇化率72%时提出农村复兴、农工一体化，而此时日本实际上城乡差距已经是在逐步缩小的阶段了。这个时期日本经过两次町村合并，町村（即相当于我国镇和村）数量大幅减少，农村居民只占3成，城市化工业化现代化已经进入到成熟阶段，可以有大量财政、资本投入于农村地区基础设施和公共服务设施，大幅提高建设标准；通过工业积累的大量资金对农业进行价格补贴、对农民进行收入补贴[1]。
Table 1 日本不同阶段的城乡人口集聚特征及收入差距
（资料来源：徐素, 日本的城乡发展演进、乡村治理状况及借鉴意义. 上海城市规划, 2018(01): 第63-71页.）
中国在2010年城镇化率50%时期开展城乡统筹发展，实现城乡社保、公共服务一体化。这个时期我国仍在城市化进程中期，城市化快速发展的阶段，经济发展和资金积累还不算足够，同时因为农村人口仍占大半，而且农村分布广泛，使得城乡一体化所需的耗费成本巨大。在这个时期想实施日本农工一体化时期采取的措施，期望实现像日本一样农村优于城市的目标，是有难度和压力的。
02 日本乡村发展不同阶段政府采取的重要措施
中日的城镇化进程不完全一致，面临的困难挑战不同，但日本成功地实现了城乡一体化发展，其每个阶段对农村发展的政策、措施、补助力度等都值得整理总结，以便为中国乡村振兴战略的实施提供可行的建议。
2.1 1960年代以前：推动小农经营精耕细作
日本明治维新开启工业化后，一直至20世纪60年代这段时期，乡村发展的主要政策分为两大类。在农业生产方面，促进农村小农经营，提高耕地精耕细作水平，并通过组织家庭农户加入基层农业协同组合，保护农户利益；在公共服务设施方面，两次合并村镇、集中建设基础设施、公共服务设施。这段时期的日本在开展城市化和工业化同时，乡村地区主要发展以家庭为主要经营单位的农业。
Table 2 1960年代日本政府发展乡村采取的重要措施
（资料来源：徐素, 日本的城乡发展演进、乡村治理状况及借鉴意义. 上海城市规划, 2018(01): 第63-71页.）
2.2 1960-1970年代，扩大农业土地经营规模
1970-1990期间，日本政府通过农业产业化与农村工业化发展乡村。农村工业化经历了农产品加工工业到装配、制造工业的转变。
最初农村主要开展以农产品加工为主体的农村工业化，即“1.5次产业”。而为了避免农产品在地区间重复竞争，鼓励各市町村培育各自的特色产品发展“一村一品”[2]。然而，这样的农村加工工业遇到了城市私人资本的挑战，除了一部分地区的“一村一品”保留下来，大部分纷纷因经营不善濒于倒闭。
与此同时，日本工业发展遇到了土地和劳动成本的瓶颈，亟需对外扩张寻求出路，于是乡村产业从农副产品加工为主导走向了引进城市扩张工业为主。农村地方政府纷纷建设农村工业园区，引入工业资本进入农村地区。农村工业化运动不仅使日本的电子和精密仪器工业通过向农村农民的分散承包降低了成本，提高国际竞争力，还让日本农民实现了就地兼业务工，增加了农业以外的收入，改善了家庭经济状况。这个时期日本农民家庭收入的增速就超过了城市职工家庭。
Table 4 1970-1990日本政府针对农业农村发展、平衡地区发展和缩小城乡差距的政策措施
（资料来源：根据文献[1,3-5]整理）
2.4 1990至今，发展复合型的“六次产业”
这一时期日本乡村由于都市圈的发展、年轻人流出以及少子化继续加剧了乡村地区过疏化现象。为了确保乡村服务质量，日本开展第三次町村大合并即“平成大合并”，让町村有一定的人口密集度和人口规模来满足运作需求。平成大合并没有设定明确的人口目标，由地方根据居民生活圈的扩大合理撤并。
1990年起日本城市化率77.3%，2015年达到93.5%，农村人口的占比已经很小了，农村人口的收入高于城市人口。但实际上，并不是农村产业的发展超过城市，农民的收入更多来自财政补助。
根据研究，若将日本地方政府预算支出计入，日本国家财政支持农业发展的资金已超过农业GDP总额；2013年，日本农民的农业相关收入与农业经营性收入仅占其平均收入的27.9%，日本社会保障制度对日本农户增收的贡献明显高于农业现代化政策所带来的福利[6]。农业产值占比低，需要国家大力投入补贴，农业发展缺乏长久动力，农村日益过疏化。
因此在1999年日本颁布《食粮、农业、农村基本法》（简称新农法），对农村经济结构进行改革。此次改革更重要的是变革对农业产业的观念。新农法赋予农业国防安全价值、文化价值、生态环境价值，将农业看作一种社会产业，即它为全社会提供价值，也需要全社会来扶持[3]。
农业产业的观念变革是日本政府在这个阶段强调“生活优先”发展，推动农业生产、加工、销售以及乡村观光旅游复合型的“六次产业”发展模式。重点发展生态农业、观光农业和休闲农业，以体现农业的更多社会功能。
Table 5 1990至今日本政府针对农业农村发展、平衡地区发展和缩小城乡差距的政策措施
（资料来源：根据文献[1,3-5,7]整理）
03 总结
根据整理（表格2、3、4、5）可知，日本乡村发展的政策措施主要分为三大类。
第一是有关町村合并，三次大合并都是为了扩大町村平均规模，促进基础设施建设覆盖，以提供更好的公共服务。
第二是有关农村产业发展，最初通过农地改革实现农地私有，解放了农民生产积极性，接着引入农产品初级加工业、推动农地流转实现规模化经营，然后通过农村工业化实现农村经济反超，目前主要发展绿色农业、“六次产业”推动农村产业升级。
第三是有关乡村社会保障，通过扶持成立农协、财政转移等方式推动与城市居民同等待遇的农村社会保障体系建立。
目前国内正在进行的乡村振兴战略、共同缔造连片推动、国土空间规划中的乡村单元控制等有许多具有特色的创新实践。
例如在公共服务设施和基础设施覆盖方面，目前开展的共同缔造连片推动试点，新兴县天堂镇有设置片区级的公服设施和基础设施，通过村庄合作提高养老公服设施的所需的规模要求。
而在产业方面，国家也不断出台政策支持乡村产业发展，包括点状供地、建设用地保障、土地经营流转等等；广州恒健集团、立讯集团等对凤和村微改造，在乡村引入民宿、共享办公、休闲旅游文化等新业态……
研究整理日本的乡村发展政策，借鉴他们经验，有助于我们在规划实践中更好地去应用、创新乡村振兴策略。
资料来源：
① 国家统计局.《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》
② 《2020年国务院政府工作报告》
参考文献：
[1] 徐素.日本的城乡发展演进、乡村治理状况及借鉴意义[J].上海城市规划,2018(01):63-71.
[2] 周维宏.日本农村振兴道路的转型实践——“一村一品”产业运动的发展逻辑考察[J].日本研究,2019(04):11-22.
[3] 杨岳.现代日本乡村治理及其借鉴[J].法制与社会,2018(2):139-140.
[4] 贺青梅.中国乡村振兴的实现路径：来自日本地域振兴的启示[J].广西大学学报(哲学社会科学版),2019,41(05):112-116.
[5] 王敬尧, 段雪珊.“人”“地”关系:日本农地制度变迁与农业现代化[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2018,33(04):180-191.
[6] 冯勇, 刘志颐, 吴瑞成.乡村振兴国际经验比较与启示——以日本、韩国、欧盟为例[J].世界农业,2019(01):80-85.
[7] 林家彬, 姜峰.日本乡村振兴对我国新时代乡村振兴的启示[N].
