顺德城市升级集新型城镇化战略研究
■项目概述
响应新一届中央政府提出的新型城镇化的发展道路，坚持“五位一体”的发展战略，强调良好的城镇发展应该兼顾“生态、政治、经济、社会、文化”五方面需求的原则。本研究的目的在于顺应国家发展指引，探索顺德新型城镇化的战略定位与实施路径，并制定具体的建设方案。在此基础上，进一步结合顺德实际，探索具有地方特色的“五位一体”的新型城镇化发展路径。
■城镇化进展
人口：城镇化水平高达98.5%，理论上已经完成了城镇化的过程。
土地：经历90年代城镇化加速发展和2000年后全面城镇化这两个阶段，顺德城市建设用地空间较为破碎。
空间格局：顺德形成了以镇街为核心的组团式空间格局。各镇街之间联系不密切，交通基础设施不通达，相互间各自为政，形成所谓的“背靠背”格局。
景观：以北滘为典型的工业生产型空间；以乐从为典型的商贸型空间；以大良为典型的综合型空间；以杏坛为代表的水乡生态保护区型空间。
顺德建成区分布演变（1990-2000）
顺德背靠背的产业空间格局
■城镇化困局
困局：顺德人口城镇化的过程，存在着统计城市化与真实城市化的差距，影响城镇化的质量。城镇土地利用效率偏低，土地破碎化程度高，过于粗放。原有基于土地扩张的增长模式难以为继，进入减量增长时代。土地财政依赖已经形成，其可持续性面临威胁。区域协调未见成效，“背靠背”格局难以打破。
2010年顺德各镇街城市化水平 顺德工业园区分布图
顺德工业园区地均效率分布图 2000年—2010年顺德财政收入状况统计图
■顺德城镇化动力
产业经济动力：增长与瓶颈。顺德模式的特殊内涵：内生性与根植性，两个特性决定了未来顺德产业升级转型方向的与众不同。镇街之间工业发展程度差异较大，镇街之间没有形成协作和分工，“背靠背”的发展形态显著，阻碍顺德产业整体的提升。顺德各镇街之间业均效率和地均效率差异化分布，产业在空间上需要整合提升效率。
行政制度：变革与突破。从社队企业到乡镇企业，政企合一的发展模式为乡镇企业提供了厚实的制度支撑，使其可以获得金融资源、劳动力和原材料，并以合法的地位进入市场，展开竞争。从乡镇企业到股份制，改革基本奠定了顺德产业经济中主导者的格局。再到面向市场经济的行政体制改革。
1980年—2011年顺德工业总产值与FDI值柱状统计图 1999年—2012年顺德八大产业产值比重示意图
2012年顺德镇街工业业均效率与地均效率分布图
土地与农村制度：解构与重构。从农耕文明的自然根植到计划经济时代的体制根植，再到市场经济时代的制度根植。当前制度根植下市场化的问题：新秩序的缺失
财税制度：动荡与压力。顺德要实现城市升级战略，在财政上需要面对：粗放型土地财政需要向集约挖潜土地收益转变；财政收支结构不利于技术，产业升级的局面需要改变；区一级财政统筹能力不足，区域协调机制需要调整
2012年顺德各镇街村居集体工业设施收入与效用统计图 顺德人地关系演变图
顺德各镇街村居集体土地收入与效用 2012年顺德各镇街村居集体商业设施收入和效用统计图
■问题根源和解决思路
产业发展路径：产业创新升级的需求与城镇支撑体系不匹配，现有空间秩序与产业创新的发展没有体现出密切的相关关系，产业创新发展能力有待提升。
区域权力结构：区域一体化的需求与现有城镇空间秩序不匹配。
财税激励体系：区域统筹需求与财税激励体系不匹配，财权主要集中在镇街一级，区级难以形成协力，统筹做大事。
解决思路：破解当前面临的三个不匹配问题，根本 是应该破解当前形成的两个依赖，才能从根本上重塑顺德城镇化的动力，支撑本阶段的五年计划和下阶段的新城市升级战略。
新型城镇化的战略思路
■城市升级战略路径：创新与协作
从空间治理和政策体系入手，解决三大不匹配的问题，将从原有对土地和模仿的依赖的发展惯性，逐步转变到以“创新和协调”的发展道路上，实现“富有岭南水乡特色和独特人文风情的宜居城乡，打造兼具大城市产业效率和小城镇生态环境的网络型城市”的发展目标。
行动计划一：土地制度创新。从集体土地流转、置换，文化生态保护区土地发展权交易，土地储备权限上收等三大方面进行土地制度的创新。
行动计划二：财税制度创新。建议在征地、储地权限上收的情况下，保持原区—镇（街道）的财税关系基本不变，但有必要建立顺德市一级的协调发展共同基金，以激励镇街之间的合作。
行动计划三：产业创新——技术进步与升级。存量升级；增量培育；企业自主创新加速器计划；人才引进政策；工业园区整治；培育产业创新空间；打造产业集成空间。
行动计划四：空间秩序的调理。贯彻五年行动计划中的“强中心”发展策略；进一步强调生态保护与文化建设；促进跨镇区边界空间协调发展；完善村庄社区建设。
基于创新与协调的战略框架
