日本乡村建设历程对我国乡村建设的启示（二）

1.1 日本是如何实现对乡村地区不断加大投入？

• 日本中央财政支农资金不断提高金额^①

       日本政府运用财政支付大量投资，加大对农村基础设施的投入力度，改善农村生产生活环境，增加农民收入，缩小城乡差距。日本中央财政支农资金主要由农林水产省统筹管理，长期以来集中在农业农村基础设施建设投资、农产品价格补贴以及贷款贴息等领域。

       从人均行政投资额看，1970年以前，城市始终高于农村，1972年农村实现反超，此后差距逐渐拉大。从增长速度上看，1998年，农村人均行政投资额为48万日元，与1975年相比增加了2倍，而城市为32万日元，与1975年相比增加了1.29倍，农村增长幅度明显高于城市。

      1970年—1980年，日本财政支农资金从1万亿日元左右攀升到3万亿日元，其中农业农村整备资金占比从20.5%提高到27.7%。1985年—2010年，日本农业农村整备资金年均超过1.2万亿日元，其中农业生产基础设施投入保持在6000亿日元左右。2015年农业结构调整与农业新经营领域投资占比达到29.6%，位居十一大类投资领域的首位；农林水产基础建设投资占比达到29%左右，位居次席（图表1）。

Table 1  2015年日本农业投资项目汇总表

（资料来源：农业部计划司.农村土地和乡村振兴. 《日本农业投资重点领域变化及对我国的启示与借鉴》)

•  地方交付税和国库（都道府县）支出金为核心的财政平衡制度^②

       日本“地方交付税制度”弥补了地方政府财政能力差距，使全国统一标准在教育、医疗、养老、基础设施等基本公共服务方面得以实现，并保证了农民收入，缩小了城乡居民的收入差距。

       日本市町村政府的财政来源可分为两类：一类是由地方自主征收和筹集的地方税、地方债等；另一类则是通过财政转移支付获得的地方财政收入，诸如地方交付税、地方让与税、国库支出金、都道府县支出金等。

Figure 1  奥多摩町（左）和桧原村（右） 2015年财政收入构成

（资料来源：徐素, 日本的城乡发展演进、乡村治理状况及借鉴意义. 上海城市规划, 2018(01): 第63-71页.）

       乡村地区需要一定的人口密集度和人口规模来满足公共服务运作需求。而日本是通过三次町村大合并不断提高町村平均规模。第一次町村大合并让将传统小规模的町村（100户以下的町村占70%左右）合并为行政体（人口到达300-500户），以方便管理、提供公共服务。此次合并让町村规模等于一个邻里单元，满足一个小学的服务人口。

       第二次大合并町村服务范围从可有效经营国小义务教育扩大到有效经营新制初中，基本人口标准从“300—500户”扩大到“8000人”，町村人口由村均5396人增加到14008人，村均面积也由原来的34.98平方公里增加到104.26平方公里^④。此次町村规模合并让町村获得更高等级的公共服务。

       第三次町村大合并，由于生活圈扩大，以及很多乡村面临人口收缩现象，此次大合并是为了能更好提供村镇服务，精简行政开支，合并后行政村只剩下了184个。此次合并没有规定人口规模和面积规模，由相邻町村根据村民生活圈范围自行决定合并规模。

       可以看到日本能为乡村提供较高质量的公共服务，是建立在乡村合并、集约化、有足够的人口规模后提供的。

• 乡村公共服务设施一室多用

       日本农村地区的基础设施和公共服务设施配置较为完善。以桧原村为例，其拥有合乎标准的教育、文化、卫生、福利等设施：小学1所、中学1所、图书馆1座、体育馆2座。

       但同时也应注意到许多设施是通过一室多用提高设施利用率，例如桧原村用茶室集中设置较为全面的老年人福利设施，其中含老人居家服务中心、保健中心、交流中心等设施；诊疗所（全村用）包含疾病预防在内的全面的居民健康管理；民宿设置村立图书馆、乡土资料馆等村级文化设施。

 

Figure 5  桧原村某茶室兼做老年居家服务中心

(资料来源:【他山之石】日本村庄公共服务设施分类配置经验借鉴)

 

• 设定高标准的公共服务设施准则，建立人才流动机制、资金保障机制

       以日本义务教育为例。日本出台了《教育基本法》《学校教育法》等法律。法律规定每所学校不论有多少学生、学校处于什么地方、学校规模大小，都必须按照国家规定的统一标准，具备最基本的教学楼、多媒体设备、游泳池和操场等基本设施，实现了校际间学校基础设施的无差别。

       日本规定教师必须每五年流动一次，在一所学校任教最长不得超过7年。“教师的流动分为市、町（街道）、村间流动和县际（相当于我国的省际）流动两种，其中包括城乡教师之间的流动”。

       对校车的运营和配备做了相关的规定，“由国家支付一半资金购买校车，采取专用和非专用校车相结合的方式，以及直营型、委托型、运营支援型、独营型和公交等活用型五种运营管理方式”来满足偏远地区教师和学生的需求。此项法律保证，无论学童流动到哪里，均可享受到上学的便利。如住宅的融资与建设以及校车的运营等，则可以交由社会和市场运作。

       农村义务教育经费是由中央、都道府县和町村三级政府共同分担的^[1]（表格2）。在这个共同分担的体制中,中央财政通过国库支出金和地方交付税等转移支付手段实现了对农村义务教育经费的财政补助。

 

Table 2  日本三级政府农村义务教育财政分担表

（资料来源：[2]杨会良, 粱巍.日本农村义务教育财政制度变迁与启示[J].日本问题研究,2006(02):18-22.）

 

1.3 日本如何推动农村基础设施建设？

• 设立城市、乡村不同的治理法规体系

       以日本的污水处理为例。2015年日本人口1.27亿人, 全国污水处理覆盖率突破90%, 其中人口不足5万人的市町村污水处理覆盖率高达77.5%。

       日本的城市和乡村分别适用不同的污水治理法规体系(表格3)，城市(人口>5万人或者人口密度>40人／hm2的集中居住地)适用《下水道法》，乡村地区主要适用《净化槽法》。

       日本农村生活污水主要通过三种模式得到治理，即家庭净化槽、村落排水设施和集体宿舍处理设施，适用于不同的规模。

 

Table 3  日本生活污水管理模式

（资料来源: 赵博士.农村污水.《日本农村污水治理经验与启示》）

 

• 基础设施建设和运营管护的分担机制

       日本农村污水处理的运营体系主要包括两个部分, 一是由中央政府、地方政府和用户共同分担的资金筹措制度；二是第三方机构和政府共同参与的专业化运营体系。

       在建设资金筹措制度方面, 农业村落排污设施的建设责任主体为日本农林水产省和总务省, 建设成本由国家财政负担50%, 其余资金由各级自治体 (市町村) 自筹, 同时以向用户收取阶梯水价的方式回收全部运营成本。低收入家庭可以自行向政府申请相应的补助或减免。

       分散式污水处理设施 (净化槽) 的安装和改造 (将单独处理净化槽改造为合并处理净化槽) 费用由用户负担60%, 其余费用由中央和地方共同承担, 其中国家财政补贴1/3, 地方财政补贴2/3。净化槽设备的定期检查、清洁与维护成本一般由用户承担。

       对于重要水源保护地区、特别排水地区、污水治理落后地区的净化槽设备, 其安装费用由国家财政、地方财政和用户共同承担, 其中用户仅需支付10%的费用, 国家财政支付33%, 剩余57%的费用由地方政府发行债券筹措（图6）。

 

Figure 6  日本净化槽国家补助制度示意图

（资料来源：李瑞玲.  JIEI创新实验室.《日本农村分散型污水处理——净化槽 》）

 

 

02 结论与讨论

       日本在乡村建设过程中，要实现公共服务和基础设施建设城乡一体化的目标，制定了一系列措施，包括资金投入制度设计、人才机制、后期运营管护机制。乡村建设与城市建设不同，城市建设是集聚性的，而乡村建设是具有分散性的，因此乡村的建设需要根据乡村的特定进行制定。

      在资金投入方面，需要中央财政兜底基本服务和基本保障的资金，地方政府分担部分投入；还需要在政府资本的引导下吸引民间资本投入乡村开展更多“提高性”的乡村项目建设；在基础设施管护运营方面还需要设计在国家补助、地方负担和乡村村民个人负担的机制，促进村民参与维护基础设施和公共服务设施。在公共服务和基础设施建设方面，需要通过町村合并，实现设施等级化建设，设置片区中心来提供高等级公共服务和基础设施服务，乡村以户为单位设计基础设施处理体系。

       这些经验对我国乡村建设都具有很大借鉴作用。我们国家农村推进人居环境改造、乡村振兴，在资金、设施等各方面都可以借鉴参考日本的做法，根据乡村的特点实现城乡一体化建设。

 

 

资料来源：

① 农业部计划司.农村土地和乡村振兴. 《日本农业投资重点领域变化及对我国的启示与借鉴》

② 徐素, 日本的城乡发展演进、乡村治理状况及借鉴意义. 上海城市规划, 2018(01): 第63-71页.

③ 日本农业成为投资新宠 —“官民基金”政府做靠山

④ 姚传德.国际城市规划.全球汇 | 日本城市史漫谈（十七）

 

参考文献：

[1] 高如峰.农村义务教育财政体制比较:美国模式与日本模式[J].教育研究,2003(05):64-70.

[2] 杨会良, 粱巍.日本农村义务教育财政制度变迁与启示[J].日本问题研究,2006(02):18-22.